Воронеж, ул. Кирова, д. 22, 3 этаж
e-mail: apvo.ofis@yandex.ru

Блоги
18.05.2020

О карантине, чрезвычайном положении и новой реальности.

С середины марта наша страна, как и весь мир, живет в условиях пандемии, объявленной Всемирной организацией здравоохранения.

Маски, санитайзеры, карантин, самоизоляция, дистанционка, закрытые кафе и кинотеатры, угасание экономической и социальной активности, финансовые трудности… Одновременно ежедневные сводки о количестве инфицированных и погибших; нескончаемые потоки научной и антинаучной медицинской информации; вой и слезы предпринимателей об утраченных доходах, порой заглушающие стоны заболевших;  многочисленные «ограничительные» указы региональных властей, формально напомнившие, что у нас все-таки федеративное устройство…

Вот она, наша новая реальность. Неожиданная и неприятная. И воспринимаем мы ее по-разному. Кому-то страшно заразиться самому и заразить близких. Кто-то боится остаться без работы, без бизнеса, без денег. У кого-то кредиты, нереализованные проекты, нерешенные проблемы.   

Многие из тех, у кого в окружении никто не заболел, не верят в эпидемию и не рассматривают её как личную угрозу. Они более других раздражены ухудшением качества жизни вследствие введенных государством ограничений.

 Человеку свойственно искать виновного в своих бедах. В ситуации с вирусной эпидемией найти такого не просто. Грешить на высшие силы верующим не свойственно,  а атеистам бессмысленно. Обвинять Китай или летучих мышей - неразумно и бесперспективно.  

В сети распространено мнение, что в народе с каждым днем растет недовольство властью, которая оставила людей без работы, бизнес без дохода, закрыла границы и заставила всех сидеть дома, возложив бремя выплаты зарплаты на работодателей. Одним из наиболее распространенных обвинений в адрес государства – это отказ вводить в стране режимы карантина, чрезвычайной ситуации или чрезвычайного положения. По мнению ряда интернет - экспертов, государство специально этого не делает, чтобы не платить людям зарплаты и не нести ответственность за убытки бизнесу, связанные с закрытием ресторанов, кинотеатров, торговых  центров, со снижением выручки, доходов от аренды и т.д. и т.п.  

А вот это уже правовое поле, на котором мы, профессиональные юристы, можем иметь аргументированную точку зрения. Многие искренне разделяют вышеуказанную «экспертную» позицию. При этом выясняется, что почти никто из них специально этот правовой вопрос не анализировал и соответствующие нормативные акты не читал, а просто нахватался в сети по верхам и уверовал. Нечто подобное я уже недавно встречал,  когда обсуждались изменения в Конституцию РФ. У части населения эти поправки вызывали нескрываемое раздражение, но подавляющее большинство этих граждан не могли даже начать дискуссию по этим изменениям, поскольку они их просто не читали. «Не читал, но осуждаю!» (равно как «Не читал, но поддерживаю!»). Такой площадной подход, увы, характерен для «мыслителей» современного Интернета, претендующих на звание лидеров общественного мнения. Но он не годится для профессионалов. Да и, собственно, просто для разумных людей.  

Но вернемся к ограничительным мерам и ответственности государства.

Карантин.

В соответствии со ст.1 Федерального закона  от 30.03.1999 №52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" под карантином понимаются ограничительные мероприятия - административные, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на предотвращение распространения инфекционных заболеваний и предусматривающие особый режим хозяйственной и иной деятельности, ограничение передвижения населения, транспортных средств, грузов, товаров и животных». Вводить эти мероприятия могут как федеральные, так и региональные власти (ст.ст. 5, 6 Закона №52-ФЗ), что по факту и происходит с марта текущего года.

Согласно ст.ст.8,9 Федерального закона №52-ФЗ  предусматривается право граждан, предпринимателей и юридических лиц «на возмещение в полном объеме вреда, причиненного их здоровью или имуществу вследствие нарушения другими гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарного законодательства, а также при осуществлении санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации». То есть, в данном случае речь идет об ответственности нарушителей за противоправные действия (такой вред взыскивается на общих основаниях – ст.1064 ГК РФ), а также о возможной ответственности государства за правомерные действия (осуществление санитарно-противоэпидемических мероприятий). Но в последнем случае формулировка закона предполагает лишь возмещение вреда здоровью или имуществу. Ни о каких компенсационных выплатах бизнесу, упущенной выгоде, замораживании платежей, прекращении гражданско-правовых обязательств и т.п. в законе нет ни слова, вне зависимости от использования термина «карантин» в правовых актах органов государственной власти о введении ограничительных мер.

При этом стоит отметить, что термин «карантин» в текстах указов руководителей регионов, действительно используется не часто. Возможно, это происходит потому, что традиционно (например, в словаре Ожегова С.И.) под карантином понимались не любые ограничительные меры, а «временная изоляция заразных больных, а  также лиц, соприкасавшихся с такими больными».  В этой связи есть основания полагать, что формулировка Федерального закона №52-ФЗ не совсем удачна, и может приводить к сложностям на практике. Например, указом губернатора в качестве ограничительных мероприятий, направленных на предотвращение распространения заболевания, предписано временно закрыть детские сады в регионе. Означает ли это, что детский сад закрыт на карантин? С точки зрения Федерального закона №52-ФЗ формально да, так как проводятся ограничительные карантинные мероприятия. Но исходя из традиционного понимания карантина – не факт, ведь детский сад в этом случае закрывается не потому, что там кто-то заболел, а как общая мера предотвращения передачи инфекции. 

Согласно ч.6 ст. 6 Федерального закона от 29.12.2006 №255-ФЗ "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством" пособие по временной нетрудоспособности в случае карантина выплачивается застрахованному лицу, которое контактировало с инфекционным больным или у которого выявлено бактерионосительство, за все время его отстранения от работы в связи с карантином. Если карантину подлежат дети в возрасте до 7 лет, посещающие дошкольные образовательные организации, или другие члены семьи, признанные в установленном порядке недееспособными, пособие по временной нетрудоспособности выплачивается застрахованному лицу (одному из родителей, иному законному представителю или иному члену семьи) за весь период карантина.

То есть, в Федеральном законе №255-ФЗ карантин рассматривается как более узкое традиционное понятие. В результате, закрытие детского сада на основании указа губернатора в целях профилактики (а не в связи с выявлением в нем заболевших) на практике не воспринимается как основание для выдачи больничного листа одному из родителей, поскольку формального карантина нет (хотя это и несправедливо). Введение карантина во всем регионе с этой точки зрения означает, что все жители этого региона должны быть изолированы от жителей других территорий как заболевшие, либо как те, кто контактировал с заболевшими. В сложившейся в настоящее время ситуации это не совсем очевидный подход.

 

Режим ЧС.   

Согласно ч.6 ст.4.1 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций функционируют в режиме:

а) повседневной деятельности - при отсутствии угрозы возникновения чрезвычайной ситуации;

б) повышенной готовности - при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации;

в) чрезвычайной ситуации - при возникновении и ликвидации чрезвычайной ситуации.

Решение о введении режима повышенной готовности или ЧС, а также о конкретных ограничениях для граждан и организаций могут применяться как на федеральном уровне, так и на региональном (ст.ст.10,11 Закона №68-ФЗ).

В соответствии со ст.24 Федерального закона №68-ФЗ финансовое обеспечение мер по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций федерального и межрегионального характера является расходным обязательством Российской Федерации.

В большинстве регионов России, в том числе, в городе Москве, с марта текущего года введен режим повышенной готовности. Возможно потому, что до 01 апреля 2020 года распространение заболеваний, представляющих опасность для окружающих, формально не рассматривалось в качестве чрезвычайной ситуации (изменения в ст.1 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ были внесены Федеральным законом от 01.04.2020 № 98-ФЗ). Теперь, согласно ст.18 Федерального закона №68-ФЗ, граждане имеют право на возмещение ущерба, причиненного их здоровью и имуществу вследствие чрезвычайных ситуаций, в том числе, если речь идет об опасных вирусных инфекциях. Одновременно, согласно ст.19 Федерального закона №68-ФЗ на граждан возлагается обязанность соблюдать требования законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов РФ в области защиты от чрезвычайных ситуаций, выполнять установленные в соответствии с настоящим Федеральным законом правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Что же касается убытков и компенсаций в связи с падением доходов населения и бизнеса, то возможность их истребования (получения) от государства Федеральным законом №68-ФЗ специально не предусмотрена, и, тем более, не ставится в зависимость от того, введен ли режим ЧС либо режим повышенной готовности. Также введение режима ЧС (как и режима повышенной готовности) не означает автоматического освобождения от исполнения гражданско-правовых обязательств.

 

Чрезвычайное положение.

Последний раз этот режим вводился Указом Президента РФ 03 октября 1993 года во время вооруженного противостояния сторонников Президента и Верховного Совета. Многие помнят страшные кадры стрельбы прямой наводкой из орудий российских танков по зданию российского парламента. Тогда режим чрезвычайного положения распространялся только на Москву. На федеральном уровне чрезвычайное положение в современной России не вводилось никогда. В СССР чрезвычайное положение было введено в  августе 1991 года решением Государственного комитета по чрезвычайному положению (ГКЧП), но уже через несколько  месяцев после этого советское государство перестало существовать.

Согласно ст. 3 Федерального Конституционного закона от 30.05.2001 №3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам могут относиться чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Формально пандемия объявлена на международном уровне. Но требует ли сейчас ситуация в нашей стране проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ? Не факт.

В соответствии со ст.9 Федерального Конституционного закона №3-ФКЗ срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории Российской Федерации, не может превышать 30 суток. Этого достаточно для достижения цели введения ЧП в сложившейся ситуации? Снова не факт.

Готовы ли мы в реальности (а не в «онлайне») претерпевать те ограничения, которые предусматривает прописанный законе режим ЧП? Это, в том числе, комендантский час и задержания за его нарушения, вооруженные военные патрули, вся власть на местах в руках назначенных комендантов, установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости, досмотр или даже изъятие личного транспорта, мобилизация населения…

Полагаю, что не готовы...

Может быть, режим ЧП автоматически гарантирует имущественные компенсации бизнесу и гражданам, ради чего можно и потерпеть?

Согласно ст.29 Федерального Конституционного закона №3-ФКЗ лицам, пострадавшим в результате обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, или в связи с применением мер по устранению таких обстоятельств или ликвидации их последствий, предоставляются жилые помещения, возмещается причиненный материальный ущерб, оказывается содействие в трудоустройстве и предоставляется необходимая помощь на условиях и в порядке, установленных Правительством Российской Федерации.  

Это положение предполагает возможность возмещения материального ущерба пострадавшим, но в статье прямо не прописан механизм такого возмещения. По общему правилу (ст.1064 ГК РФ), вред возмещается за счет причинителя, причем действия причинителя обязательно должны быть неправомерными, если иное прямо не предусмотрено федеральным законом (ч.3 ст.1064 ГК РФ).  Никакой судебной практики нет, учитывая, что режим ЧП с 1993 года у нас не применялся.

Можно ли в этой связи категорически утверждать, что введение чрезвычайного положения – это спасение для бизнеса и гарантия решения всех его экономических проблем? Нет. Это в лучшем случае затяжные судебные тяжбы с неочевидным результатом.

Существует еще мнение, что только режим ЧП дает власти право вводить требования о самоизоляции, ограничивая право граждан, в том числе, на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, поскольку согласно ст.56 Конституцией Российской Федерации  ограничения гражданских прав и свобод возможно исключительно в условиях чрезвычайного положения.

А вот в данном случае судебная практика уже есть. 13 апреля 2020 года в Московский городской суд поступило административное исковое заявление группы граждан об оспаривании указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 года №12-УМ «О  введении режима повышенной готовности» (с последующими изменениями и дополнениями). 28 апреля 2020 года Мосгорсуд в удовлетворении требований предсказуемо отказал, а 06 мая 2020 года на сайте Мосгорсуда было опубликовано мотивированное решение по этому делу №3а-3877/2020. По мнению суда, положения статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации предусматривают, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. И таким федеральным законом не обязательно должен быть закон о чрезвычайном положении. Возможность ограничения прав граждан предусмотрена Федеральным законом от 21.12.1994 № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", а также Закон РФ от 25.06.1993 N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации".  Также суд подтвердил полномочия руководителя субъекта РФ вводить ограничительные меры на соответствующей территории. Обращаем внимание, что в настоящее время решение Мосгорсуда в силу не вступило, и, вероятно, будет обжаловано в первый апелляционный суд общей юрисдикции (Уникальный идентификатор дела 77OS0000-01-2020-004314-65).  

 

Реалии.

В целях предотвращения быстрого распространения заболевания, указами Президента РФ в стране с 30 марта по 12 мая 2020 объявлены нерабочие дни, которые не являются ни выходными, ни праздничными. В течение марта-апреля региональными властями практически всех субъектов Российской Федерации введены режимы повышенной готовности и приняты ограничительные меры, направленные на предотвращение распространения инфекционных заболеваний и предусматривающие запрет массовых мероприятий, закрытие образовательных учреждений, организаций общественного питания, ограничение передвижения населения и транспортных средств, самоизоляцию населения и т.п.

В спешном порядке принимаются законы и подзаконные нормативные акты, которые направлены на то, чтобы «вписать» оперативные действия и решения федеральных и региональных властей в действующее правовое поле, а также для оказания помощи  пострадавшим секторам экономики.

Насколько эти действия законны – покажет время. Но уже по первой появившейся судебной   практике, о чем было сказано выше, можно сделать вывод, что вряд ли стоит ожидать появления «неожиданных» судебных решений.

Кто-то назовет эти действия полумерами, состоянием «ни войны, ни мира», и, возможно, будет прав. Но мне кажется, что государство в сложившейся ситуации делает ровно столько, сколько может – учитывая менталитет населения, состояние медицинской и финансовой системы, кадровые возможности самой власти организовывать и воплощать в жизнь принимаемые решения. Более жесткие и эффективные меры наше государство сейчас реализовать, по моему мнению, не в состоянии. В этот мы более схожи с Италией, Испанией или Францией, чем с Китаем, Вьетнамом или Южной Кореей. Что ни говори, современная Россия – это далеко не Советский Союз, как бы нам не забивали головы о скатывании страны в авторитарное прошлое. Но даже при этом правительство смогло накопить огромные финансовые резервы, которые только ленивый сейчас не требует потратить. Государство, конечно, будет помогать бизнесу и населению, и уже начало делать это, но ожидать от него скорого опустошения «кубышки» массовой выплатой «вертолётных денег» не приходится, ведь никто не знает, сколько всё это продлится.

Объявив на шесть недель нерабочие дни с сохранением заработной платы, власть предложила разделить ответственность между собой и бизнесом. Именно разделить, учитывая, что большая часть населения страны задействована в бюджетной сфере. Как мне показалось, бизнес оказался к этому не готов. Открывать свои «кубышки» чтобы временно поддержать своих же работников, благодаря труду которых эти «кубышки» и наполнились, представители бизнеса массово не торопятся. Возможно, не все коммерсанты смогли или успели накопить такие запасы.  Кроме того, предприниматели зачастую сами не могут договориться друг с другом об уменьшении арендной платы, об отсрочке платежей, о переносе сроков исполнения других обязательств, то есть, не могут самоорганизоваться в сложных кризисных условиях. Проблемы усложняются закредитованностью бизнеса и населения, а также жесткой позицией банков в кризисных условиях.

Ситуацию подогревает правовая неопределенность в новых терминах, вопросах форс-мажора и рабочих-нерабочих дней, в практике привлечения к административной и уголовной ответственности по новым «противовирусным» статьям. Стоит отметить оперативность Верховного Суда РФ, который в конце апреля 2020 года опубликовал уже два Обзора судебной практики, связанной с применением законодательства и мер по противодействию распространения заболевания на территории РФ. Нельзя сказать, что эти разъяснения дали качественные ответы на все вопросы, но, по крайней мере, появились направления для будущей судебной практики.

Как говорится, нет худа без добра. Наша новая реальность с большой степенью вероятности породит немало споров и правовых вопросов, которые сложно будет разобрать без привлечения профессиональных юристов, в первую очередь, адвокатов.  Поэтому, полагаю, коллегам не стоит расслабляться. Без работы не останемся.

В завершение еще немного пофилософствую. Я не знаю, насколько разгулявшийся по планете вирус опасен для человечества. Я не вирусолог, и не буду играть не на своём поле. Но возникшая ситуация стала поводом серьезно задуматься о хрупкости нашего мира и привычного образа жизни, об ограниченности наших возможностей, о нашей слабости и тотальной неподготовленности к серьезным вызовам. Надеюсь, если когда-нибудь появится угроза в разы страшнее той, что мы видим сейчас (либо, во что не хочется верить, если нынешняя угроза перерастет в более страшную), мы будем готовы…

 

Адвокат Сенцов И.А.