Особенности досрочного расторжения контракта с муниципальным служащим: Трудовой Кодекс или ФЗ N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"?
Противостояние в одном из городов Воронежской области: администрация городского поселения и Совет народных депутатов этого поселения (далее - Совет) не смогли договориться и дошли до суда. Судебный спор рассмотрен 21.05.2021 г. Семилукским районным судом.
Совет посчитал возможным досрочно расторгнуть контракт с главой администрации и досрочно прекратить его полномочия на основании пункта 2 части 1 статьи 278 Трудового кодекса Российской Федерации, и, таким образом, встал вопрос о допустимости применения ст. 278 ТК РФ к главам местных администраций — то есть вопрос о допустимости досрочного прекращения их полномочий представительным органом муниципального образования в любой момент и без причины, что, естественно, существенным образом влияет на взаимодействие представительной и исполнительной власти на местном уровне.
Какие же нормы подлежат применению при досрочном расторжении контракта с муниципальным служащим: положения Трудового Кодекса (а точнее п. 2 ч. 1 ст. 278 ТК РФ) или положения ФЗ N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 6 октября 2003 г. (точнее ч. 10, 11, 11.1. ст. 37 ФЗ № 131-ФЗ) ?
Истец (глава администрации городского поселения) посчитал действия Совета народных депутатов не соответствующими закону, и обратился в суд для защиты своего нарушенного права.
Семилукский районный суд Воронежской области посчитал доводы истца убедительными и удовлетворил его исковые требования: признал незаконным решение Совета народных депутатов городского поселения о досрочном прекращении контракта и полномочий главы администрации городского поселения.
При принятии решения по делу истец и суд руководствовались следующим:
В соответствии с положениями Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" истец - глава администрации городского поселения - отнесен к муниципальным служащим, на которых распространяются положения вышеуказанных законов и его полномочия как главы местной администрации могут быть прекращены только по основаниям, установленным Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В данном случае применение в качестве основания прекращения трудовых отношений с истцом положений ст. 278 Трудового кодекса Российской Федерации является нарушением действующего законодательства, что влечет за собой незаконность принятого Советом народных депутатов решения о досрочном прекращении полномочий главы администрации городского поселения.
Частью 2 ст. 3 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" предусмотрено, что на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными данным Федеральным законом. Аналогичные положения содержатся в абзаце седьмом ст. 11 Трудового кодекса Российской Федерации, согласно которым на муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной службе и муниципальной службе.
Так, полномочия главы местной администрации прекращаются досрочно по основаниям, предусмотренным ч. 10 ст. 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в случае: смерти; отставки по собственному желанию; расторжения контракта в соответствии с частью 11 или 11.1 указанной статьи; отрешения от должности в соответствии со статьей 74 указанного Федерального закона; признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным; признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда; выезда за пределы РФ на постоянное место жительства; прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу; преобразования муниципального образования, осуществляемого в соответствии с частями 3, 3.2, 4 - 6, 6.1, 6.2, 7, 7.1, 7.2 статьи 13 указанного Федерального закона, а также в случае упразднения муниципального образования; утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом; увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом; вступления в должность главы муниципального образования, исполняющего полномочия главы местной администрации. В свою очередь, ч. ч. 11, 11.1 ст. 37 ФЗ № 131-ФЗ предусматривают условия расторжения контракта с главой местной администрации по соглашению сторон или в судебном порядке. Из приведенных нормативных положений следует, что глава местной администрации отнесен к муниципальным служащим, на которых распространяются положения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", а также нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации о муниципальной службе, регулирующие основания, порядок, сроки, условия замещения должности муниципальной службы и прекращения полномочий по занимаемой должности муниципальной службы, в том числе и социальные гарантии муниципальным служащим. При этом нормы трудового законодательства распространяются на муниципальных служащих в случаях, не урегулированных нормами специального законодательства.
Следует отметить, что 29.07.2015 Президиумом Верховного Суда РФ был отозван из Обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда за четвертый квартал 2009 года ответ на вопрос N 5 о правомерности прекращения полномочий главы местной администрации, замещающего должность по контракту, по инициативе представителя нанимателя по дополнительным основаниям для прекращения трудового договора с руководителем организации, установленным статьей 278 Трудового кодекса РФ. Из этого следует, что Верховный суд до 29.07.2015 также считал возможным применение к досрочному расторжению контракта с главой местной администрации ст. 278 ТК РФ, что подтверждалось вопросом 5, данным в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за 4-й квартал 2009 года. Однако, позиция Верховного суда относительно возможности применения ст. 278 ТК РФ в качестве основания досрочного прекращения контракта с главой местной администрации по инициативе представителя нанимателя, изменилась (что подтверждается письмом Верховного Суда от 30.07.2015 N 7-ВС-4873/15 "Об отзыве ответа на вопрос N 5 Обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2009 года, утвержденного постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 10 марта 2010 г.).
Аналогичное толкование приведено и в Определении Конституционного суда РФ от 29 мая 2019 г. № 1261-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы муниципального совета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципального округа Малая Охта на нарушение конституционных прав и свобод частью 7 статьи 11 Трудового кодекса Российской Федерации, частью 2 статьи 3 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" и частью 10 статьи 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Кроме того, в подтверждение своей позиции истец привел в качестве практики Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 16 апреля 2019 г. N 33-7384/2019. Довод ответчика был основан на не верном толковании нормы материального права, а именно ст. 278 ТК РФ о возможности применения её в качестве основания увольнения главы администрации – как главы органа местного самоуправления вместо увольнения по специальным нормам, предусмотренным для увольнения главы местной администрации по ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Совет народных депутатов городского поселения не согласился с принятым по делу решением и подал апелляционную жалобу в судебную коллегию по гражданским делам Воронежского областного суда.
Суд апелляционной инстанции согласился с доводами истца и суда первой инстанции. При этом довод из апелляционной жалобы ответчика, что Верховный Суд Российской Федерации отзывая ответ ВС РФ от 30.07.2015 № 7-ВС-4873/15 «Об отзыве ответа на вопрос N 5 Обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2009 года...» имел ввиду не ошибочность данного ответа, а руководствовался целями формирования новой судебной практики судебная коллегия в Апелляционном Определении от 19.08.2021 года назвала несостоятельным.
Наталья Дронова, адвокат филиала ВОКА "Адвокатская контора "Жеребятьев и партнеры"